Il modello dell’amministrazione condivisa
La co-programmazione e la co-progettazione si collocano all’interno del perimetro dell’amministrazione condivisa: le Linee guida ministeriali adottate con D.M. 72/2021 richiamano, sulla scorta della sentenza della Corte costituzionale n. 131/2020, un “diverso rapporto tra il pubblico ed il privato sociale”, “non fondato semplicemente su un rapporto sinallagmatico”, operando una netta distinzione rispetto all’appalto: non vi è un’amministrazione che acquista una prestazione sul mercato da un operatore economico, ma un’amministrazione che, mantenendo la titolarità della funzione, attiva un procedimento collaborativo con soggetti qualificati per finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale.
Co-programmazione: la funzione di lettura dei bisogni
La co-programmazione, disciplinata dal comma 2 dell’art. 55 CTS, è finalizzata all’individuazione dei bisogni da soddisfare, degli interventi necessari, delle modalità di realizzazione e delle risorse disponibili. La sua funzione è istruttoria e strategica: consente all’amministrazione di acquisire elementi conoscitivi dagli ETS e dagli altri soggetti coinvolti, superando la tendenza a replicare modelli di servizio già consolidati. Una co-programmazione effettiva dovrebbe partire dal bisogno e non dal capitolato; dovrebbe analizzare il territorio e non soltanto aggiornare la spesa storica; dovrebbe documentare il contributo degli enti partecipanti e non limitarsi a un tavolo formale.
La funzione della co-programmazione non è quella di affidare un servizio, ma di migliorare la qualità della decisione pubblica. Essa serve a evitare che l’amministrazione si limiti a replicare servizi già esistenti, capitolati standard o modelli organizzativi consolidati. Il suo valore sta nella possibilità di far emergere bisogni non letti, nuove fragilità, risorse comunitarie, connessioni tra settori e modalità di intervento non riducibili alla singola prestazione. Per questo la co-programmazione dovrebbe essere documentata con particolare attenzione: avviso pubblico, indicazione dell’oggetto, requisiti di partecipazione, calendario degli incontri, verbalizzazione dei tavoli, relazione istruttoria conclusiva e atto finale dell’amministrazione.
L’esito della co-programmazione non vincola meccanicamente la pubblica amministrazione, che resta titolare delle scelte finali, ma costituisce la base motivazionale per gli interventi successivi. La decisione pubblica sarà tanto più solida quanto più risulterà evidente che essa deriva da una lettura partecipata dei bisogni e non dalla volontà di sostituire una gara con un procedimento formalmente collaborativo.
Le Linee guida ministeriali insistono sulla dimensione partecipativa del procedimento e il Consiglio di Stato n. 3082/2026, richiamandole, valorizza la “dimensione dell’istruttoria partecipata e condivisa”: l’amministrazione condivisa non richiede necessariamente un irrigidimento burocratico delle fasi, ma richiede che la funzione partecipativa sia reale e riscontrabile negli atti. Ne deriva che verbali, avvisi, relazioni istruttorie e atti di indirizzo assumono un ruolo centrale anche per la tenuta giuridica e fiscale della successiva co-progettazione.
Co-progettazione: la fase di costruzione degli interventi, il progetto, non il capitolato
La co-progettazione, disciplinata dal comma 3 dell’art. 55 CTS, è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento, alla luce degli strumenti di programmazione; rispetto alla co-programmazione, la co-progettazione ha un oggetto più circoscritto: non si limita a leggere i bisogni, ma costruisce uno specifico progetto operativo, individua attività, tempi, risorse, responsabilità, modalità di verifica e criteri di rendicontazione, non potendo essere limitata alla mera esecuzione di un servizio già interamente predeterminato.
L’elemento qualificante è la dimensione collaborativa: l’avviso di co-progettazione non dovrebbe essere costruito come un capitolato di appalto mascherato, con prestazioni rigidamente predeterminate (monte ore, output chiusi e prezzo definito); se l’amministrazione conosce già in modo completo il servizio da acquistare, il numero delle ore, il contenuto delle prestazioni e il risultato atteso, lo strumento ordinario resta l’appalto. La co-progettazione, invece, presuppone che vi sia uno spazio effettivo di costruzione comune.
Ciò non significa che l’avviso debba essere generico. Al contrario, deve indicare finalità, oggetto, durata, quadro progettuale ed economico di riferimento, requisiti di partecipazione, criteri di valutazione, fasi procedurali, schema di convenzione, modalità di rendicontazione e obblighi di trasparenza. Tuttavia, tra un avviso di co-progettazione e un capitolato di appalto deve restare una differenza sostanziale: nel primo si definisce una cornice entro cui costruire un progetto; nel secondo si descrive una prestazione da acquistare.
La co-progettazione è una procedura che richiede che pubblico e terzo settore lavorino insieme, mettendo in comune risorse e competenze, in modo da evitare due opposti equivoci: da un lato, la co-progettazione non è una gara alleggerita; dall’altro, non è neppure una liberalità priva di disciplina; al contrario, è una procedura amministrativa con regole proprie, nella quale trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento non servono ad aggiudicare un prezzo, ma a selezionare correttamente i partner e a rendere verificabile la collaborazione.
Il rischio più frequente è l’utilizzo della co-progettazione come appalto mascherato: se l’avviso descrive in modo chiuso le prestazioni, predetermina integralmente tempi, quantità, personale, output e prezzo, e se il tavolo serve soltanto a ratificare un assetto già deciso dall’amministrazione, il procedimento perde la propria natura collaborativa. In questa prospettiva occorre prestare attenzione agli avvisi formulati come capitolati: quando gli avvisi non prevedono e consentono la co-progettazione reale, l’istituto viene svuotato e viene riprodotta la logica dell’appalto.
Il rapporto con il Codice dei contratti pubblici
Il nuovo Codice dei contratti pubblici ha contribuito a chiarire il rapporto tra amministrazione condivisa e disciplina concorrenziale: l’art. 6 del D.Lgs. 36/2023 ha chiarito che, in attuazione dei principi di solidarietà sociale e sussidiarietà orizzontale, la pubblica amministrazione può apprestare modelli organizzativi di amministrazione condivisa privi di rapporti sinallagmatici, fondati sulla condivisione della funzione amministrativa con gli ETS. Lo stesso articolo precisa che gli istituti disciplinati dal Titolo VII del CTS non rientrano nel campo di applicazione del Codice dei contratti pubblici; affermando che gli istituti del Titolo VII CTS non sono deroghe occasionali al diritto dei contratti, ma procedure autonome, purché ricorrano le condizioni sostanziali che ne giustificano l’utilizzo.
L’amministrazione condivisa non è un’area franca. Essa richiede pubblicità, motivazione, comparazione, tracciabilità, parità di trattamento e rendicontazione. La differenza è che tali principi non sono orientati alla concorrenza di mercato, ma alla correttezza del procedimento collaborativo.
Il punto centrale è l’assenza del rapporto sinallagmatico. L’amministrazione condivisa non può essere utilizzata quando l’amministrazione intende semplicemente procurarsi sul mercato una prestazione. Può invece essere utilizzata quando l’oggetto dell’intervento richiede una convergenza di finalità, una costruzione progressiva dell’azione pubblica e una messa in comune di risorse. Il confine, pertanto, non dipende dalla natura sociale del servizio, ma dalla struttura del rapporto: se vi è scambio tra prezzo e prestazione, si entra nell’area contrattuale; se vi è collaborazione per finalità di interesse generale, con rimborso dei costi e senza utile, si entra nell’area dell’art. 55 CTS.
La selezione degli ETS e il rischio di appalto mascherato
La selezione dei partner non è incompatibile con l’approccio collaborativo: il Consiglio di Stato n. 3082/2026 ha precisato che i principi di imparzialità e parità di trattamento richiedono una scelta selettiva o, meglio, una valutazione comparativa. La differenza rispetto alla gara è nel criterio di valutazione: non si seleziona l’offerta economicamente più vantaggiosa in senso contrattuale, ma il partner più idoneo a concorrere alla realizzazione del progetto di interesse generale.
Per questo i criteri non devono essere costruiti come quelli di un appalto. La stessa sentenza afferma che i criteri valutativi della proposta progettuale “non potendo raggiungere il livello di precisione” proprio delle procedure di affidamento, devono essere letti alla luce del “rapporto di collaborazione fra enti pubblici ed ETS, necessariamente più dinamico”. È un passaggio rilevante, perché conferma che la flessibilità non è difetto della procedura, ma carattere coerente con la funzione progettuale, purché restino predeterminati criteri, requisiti, modalità di valutazione e motivazione delle scelte.
La selezione degli enti partner è pertanto uno dei passaggi più delicati, in cui i criteri di valutazione devono essere coerenti con la natura dell’istituto: se l’amministrazione attribuisce punteggi prevalentemente al ribasso economico, alla gratuità di prestazioni aggiuntive o alla mera capacità di assorbire costi, la procedura rischia di perdere la propria natura collaborativa; è invece più coerente valorizzare la conoscenza del territorio, l’esperienza nel settore di attività di interesse generale, la qualità della proposta, la capacità di attivare reti, la sostenibilità organizzativa, l’apporto di volontariato, la capacità di coordinamento e la coerenza con i bisogni rilevati.
Anche il tema delle risorse deve essere letto correttamente. La co-progettazione non può diventare uno strumento per ottenere prestazioni sottocosto. La messa in comune di risorse non significa che l’ETS debba finanziare il servizio pubblico al posto dell’amministrazione. Le risorse del Terzo settore possono essere economiche, ma anche organizzative, relazionali, professionali, logistiche, informative e comunitarie. Ridurre la compartecipazione alla sola dimensione monetaria significa impoverire l’istituto e trasformare la collaborazione in una competizione indiretta sul minor costo.
La co-progettazione richiede inoltre tempi adeguati: processi troppo rapidi, avvisi pubblicati con scadenze minime, tavoli meramente formali e convenzioni di breve periodo impediscono la costruzione della fiducia e rendono la collaborazione un adempimento burocratico.
Dove mancano tempo, istruttoria e reale confronto, il rischio è che l’art. 55 venga utilizzato solo come involucro procedurale.
Risorse, costi e rendicontazione
Uno dei nodi più rilevanti riguarda le risorse: la co-progettazione presuppone una messa in comune di risorse pubbliche e private, ma il termine risorse deve essere inteso in senso ampio. Gli ETS apportano risorse economiche, ove disponibili, ma anche conoscenze, relazioni, personale qualificato, volontariato, beni, sedi, reti associative, capacità di intercettare bisogni non formalizzati e ulteriori canali di finanziamento. Ridurre la compartecipazione alla sola dimensione monetaria significa perdere la specificità del Terzo settore.
La gratuità dell’amministrazione condivisa non coincide con l’assenza di costi: il Consiglio di Stato n. 3082/2026 chiarisce che le somme riconosciute agli ETS hanno “natura compensativa e non corrispettiva” e possono essere erogate “solo a titolo di rimborso delle spese effettivamente sostenute, rendicontate e documentate”; tale passaggio è decisivo per distinguere la co-progettazione dall’appalto: il pagamento non remunera un prezzo comprensivo di utile, ma compensa costi effettivi e ammissibili collegati al progetto.
La decisione del Consiglio di Stato è importante anche perché supera una lettura eccessivamente restrittiva del rimborso spese. La relazione ministeriale richiamata in sentenza afferma che “le varie voci del costo del lavoro […] possano costituire […] spese ammissibili”: ne discende che il costo del personale dipendente o autonomo impiegato nel progetto può essere rimborsato, nei limiti del piano finanziario e delle regole di ammissibilità previste dalla convenzione; la soluzione è coerente con l’art. 16 CTS, che garantisce ai lavoratori degli ETS trattamenti economici e normativi non inferiori a quelli previsti dalla contrattazione collettiva.
Il divieto riguarda l’utile, non il riconoscimento dei costi. La sentenza valorizza infatti l’esclusione di “qualsiasi introito diretto od indiretto per il co-progettante”, ma non nega la rimborsabilità dei fattori produttivi effettivamente necessari: per gli ETS ciò significa che il piano economico-finanziario deve essere costruito in modo analitico, distinguendo costi diretti, costi indiretti imputabili, costi del personale, costi di struttura e risorse proprie; per l’amministrazione significa predisporre regole di rendicontazione proporzionate, verificabili e non inutilmente vessatorie.
L’errore da evitare è confondere l’assenza di lucro con l’obbligo di gratuità integrale: gli ETS possono impiegare lavoratori retribuiti e devono rispettare l’art. 16 CTS, che impone trattamenti economici e normativi non inferiori a quelli previsti dalla contrattazione collettiva. Pretendere che il costo del lavoro resti a carico dell’ETS significherebbe trasformare la co-progettazione in uno strumento di compressione del costo del lavoro e di trasferimento improprio di oneri pubblici sul privato sociale.
La rendicontazione deve essere pertanto funzionale al controllo dei costi, sulla cui base viene confermata la natura non corrispettiva delle somme erogate: nei procedimenti di co-progettazione, le risorse pubbliche non dovrebbero remunerare un utile o un margine imprenditoriale, ma rimborsare costi effettivamente sostenuti, documentati e coerenti con il progetto; possono rientrare, se previsti nel progetto e nella convenzione, i costi del personale, le spese di coordinamento, i costi di gestione, le spese generali imputabili, gli oneri assicurativi, i costi di struttura e gli altri fattori produttivi necessari all’attuazione dell’intervento.
La rendicontazione deve tuttavia essere proporzionata, senza richiedere adempimenti eccessivamente analitici, duplicazioni documentali e controlli meramente formali, da cui potrebbe derivare un procedimento ingestibile, soprattutto per enti di piccole dimensioni. La buona amministrazione richiede un equilibrio tra tracciabilità della spesa, verificabilità dei costi e sostenibilità degli oneri amministrativi.
Profili IVA: il criterio del sinallagma
I profili fiscali dipendono dalla natura sostanziale delle somme erogate. La circolare dell’Agenzia delle Entrate n. 34/E/2013 costituisce il riferimento principale per distinguere contributi e corrispettivi nei rapporti con la pubblica amministrazione, in cui si chiarisce che le somme qualificabili come contributi, in quanto mere movimentazioni di denaro, sono escluse dal campo IVA, mentre i corrispettivi per cessioni di beni o prestazioni di servizi rilevano ai fini dell’imposta.
Il criterio centrale è il sinallagma. La circolare afferma che “un contributo assume rilevanza ai fini IVA se erogato a fronte di un’obbligazione” di dare, fare, non fare o permettere; al contrario, l’esclusione dall’IVA ricorre quando il soggetto beneficiario non assume una controprestazione specifica verso l’ente erogante. La stessa circolare richiede di guardare al “concreto assetto degli interessi” delle parti: non rileva il nome dell’atto, ma la funzione economico-giuridica del rapporto.
Applicando tali principi alla co-progettazione, la conclusione è che le risorse erogate in un corretto procedimento ex art. 55 CTS abbiano natura contributiva o compensativa, non corrispettiva: esse sono destinate a sostenere un progetto di interesse generale, costruito congiuntamente, e sono liquidate a rimborso dei costi effettivi. Non remunerano un servizio acquistato dalla pubblica amministrazione sul mercato e non incorporano un utile diretto o indiretto per l’ETS.
Infatti, l’amministrazione non acquista un servizio per sé, ma sostiene un progetto di interesse generale costruito congiuntamente; il rimborso è parametrato a costi effettivi, non a un prezzo; l’ETS non consegue un utile, ma documenta le spese sostenute. La stessa giurisprudenza amministrativa, come si è visto, riconduce tali somme alla categoria dei contributi ex art. 12 della legge n. 241/1990.
La conclusione non può però essere automatica. Se la co-progettazione è solo formale e il rapporto mostra gli elementi della committenza pubblica, l’entrata può essere riqualificata come corrispettivo. Gli indici di rischio sono la predeterminazione integrale delle prestazioni, la quantificazione di un prezzo, l’assenza di un reale tavolo di progetto, la responsabilità contrattuale tipica del fornitore, le penali legate all’inadempimento e la fatturazione come prestazione di servizi. In tali casi il trattamento IVA deve seguire la sostanza dell’operazione, non la denominazione dell’avviso.
In tal senso, vedasi la risposta della Direzione regionale della Lombardia all’interpello n. 904-785/2024, che si colloca nella linea della circolare n. 34/E/2013: Il principio affermato è che un contributo diventa rilevante ai fini IVA solo se erogato in contropartita di una prestazione specifica; quando invece finanzia un’attività di interesse generale, nell’ambito di un procedimento riconducibile all’art. 55 CTS e all’art. 12 della legge n. 241/1990, la somma non assume natura corrispettiva.
La risposta è rilevante perché affronta proprio la zona grigia della co-amministrazione. In molti procedimenti, infatti, gli ETS realizzano attività concrete in favore di utenti, beneficiari o comunità territoriali; ciò potrebbe indurre a ritenere che vi sia sempre una prestazione. Tuttavia, la prestazione resa alla collettività non coincide necessariamente con una prestazione resa alla pubblica amministrazione quale committente. Quando l’amministrazione non acquista un servizio per sé, ma sostiene un progetto di interesse generale rivolto a destinatari sociali, l’erogazione conserva natura contributiva.
Il criterio dell’etero destinazione è importante: se l’attività è diretta al perseguimento di finalità sociali e non al soddisfacimento immediato di un interesse patrimoniale dell’amministrazione, l’assenza di sinallagma è più evidente. Diverso è il caso in cui l’amministrazione sostituisca un appalto con una co-progettazione solo formale, mantenendo la stessa struttura prestazione-prezzo del precedente contratto.
Rendiconto gestionale ETS e coerenza contabile
La qualificazione fiscale si riflette sul bilancio degli ETS. Nel rendiconto gestionale del D.M. 5 marzo 2020, le somme non sinallagmatiche provenienti dalla pubblica amministrazione dovrebbero essere rappresentate, in linea generale, tra i “contributi da enti pubblici”; al contrario, le somme derivanti da rapporti contrattuali con enti pubblici dovrebbero invece essere collocate tra i “proventi da contratti con enti pubblici”. La distinzione contabile deve essere coerente con l’avviso, la convenzione, il piano economico, la rendicontazione e il trattamento IVA applicato.
Una procedura ex art. 55 realmente collaborativa dovrebbe produrre una documentazione coerente: avviso non impostato come capitolato, progetto costruito progressivamente, convenzione fondata sul rimborso dei costi, assenza di utile, rendicontazione analitica delle spese, iscrizione tra contributi pubblici e assenza di fatturazione IVA per prestazioni. Una procedura sostanzialmente contrattuale, al contrario, dovrebbe essere trattata come provento da contratto, con le relative conseguenze fiscali.
TAR Toscana n. 840/2026: la lettura sequenziale
La sentenza TAR Toscana n. 840/2026 offre una lettura rigorosa del rapporto tra co-programmazione e co-progettazione. Il caso riguardava una procedura avviata dalla Provincia di Livorno per il servizio di assistenza scolastica all’autonomia e alla comunicazione personale degli studenti con disabilità, in cui è stata ritenuta illegittima la procedura di co-progettazione in assenza di una previa effettiva co-programmazione. Nella sentenza, il TAR afferma che la co-progettazione è “evidentemente subordinata alla preliminare definizione della co-programmazione” e descrive il sistema dell’art. 55 come una “programmazione tipicamente a cascata”: in questa prospettiva, la co-programmazione deve precedere la co-progettazione perché costituisce la sede in cui sono individuati bisogni, interventi, modalità di realizzazione e risorse.
Secondo il TAR, l’art. 55 CTS ha una struttura sequenziale: la co-programmazione individua, in modo partecipato, i bisogni da soddisfare, gli interventi necessari, le modalità di realizzazione e le risorse disponibili; la co-progettazione, successivamente, definisce e realizza specifici progetti di servizio o di intervento alla luce di quella programmazione. In questa lettura, la co-progettazione non può essere priva di contenuti, né può essere utilizzata quando l’amministrazione abbia già unilateralmente individuato il servizio da realizzare.
Il passaggio più rilevante della pronuncia riguarda la critica alla procedura nella quale l’amministrazione aveva già definito unilateralmente il servizio, per cui il TAR parla di “carattere sostanzialmente unilaterale” del ricorso alla co-progettazione, ritenendolo incompatibile con il carattere partecipato dell’art. 55 CTS. La sentenza assume quindi una funzione di presidio: l’amministrazione non può invocare l’art. 55 per coprire una scelta già integralmente determinata, priva di una reale istruttoria partecipata sui bisogni.
La pronuncia insiste pertanto sul carattere partecipativo dell’art. 55: non è sufficiente che il servizio sia già noto, già svolto o già affidato in passato, ma proprio perché si passa da un modello contrattuale a un modello collaborativo, occorre dimostrare che la scelta sia stata preceduta da una istruttoria partecipata sui bisogni, sulle risorse e sulle modalità di intervento. In assenza di tale presupposto, la procedura perde la propria base sostanziale e rischia di diventare un affidamento non conforme né al CTS né al Codice dei contratti pubblici.
La sentenza assume quindi una funzione di presidio contro l’uso improprio della co-progettazione, disponendo che l’art. 55 non può essere invocato come formula sostitutiva dell’appalto, in assenza della fase di costruzione partecipata delle scelte. Il dato più rilevante non è la denominazione dell’avviso, ma la sostanza dell’iter amministrativo.
L’impostazione del TAR, se da un lato tutela gli operatori economici e gli stessi ETS dal rischio di utilizzo improprio della co-progettazione, può risultare rigida se interpretata come obbligo assoluto di due procedimenti sempre formalmente separati; il dato essenziale, comunque, resta condivisibile: la co-progettazione non può nascere in assenza della funzione programmatoria, perché altrimenti perde il suo presupposto partecipativo e tende a sovrapporsi all’affidamento contrattuale.
Consiglio di Stato n. 3082/2026: la lettura sostanziale
Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3082/2026, adotta una lettura più sostanzialistica: la decisione afferma che non è evincibile dall’art. 55 una “necessaria separazione tra le due fasi”, valorizzando piuttosto l’effettiva presenza di una istruttoria partecipata. Nel caso esaminato, il percorso programmatorio era stato ricondotto al piano di sviluppo del welfare del Comune di Milano e a una lunga fase di ascolto culminata nell’atto di indirizzo sul modello di gestione.
La sentenza ha fornito chiarimenti di particolare importanza su natura dell’istituto, rimborsabilità dei costi e rapporto tra co-programmazione e co-progettazione: il Consiglio di Stato afferma che la co-progettazione non è una forma di esternalizzazione ispirata alla mera convenienza economica, essa produce bensì benefici collegati alla flessibilità del rapporto, alla possibilità di adattare il progetto alle esigenze emergenti e alla costruzione collaborativa degli interventi; proprio per questa ragione i criteri valutativi non devono avere il livello di precisione tipico delle procedure di appalto, perché manca il profilo causale della sinallagmaticità e si è in presenza di un rapporto dinamico tra amministrazione ed ETS.
La pronuncia è particolarmente rilevante in materia di rimborsi: il Consiglio di Stato chiarisce che, nei modelli di amministrazione condivisa privi di sinallagma, le somme erogate dall’amministrazione hanno natura compensativa e non corrispettiva, sono riconducibili ai contributi ex art. 12 della legge n. 241/1990 e possono coprire le spese effettivamente sostenute, documentate e rendicontate. Tra tali spese rientra anche il costo del lavoro: la gratuità, dunque, non significa assenza di costi o obbligo per l’ETS di finanziare il personale impiegato; significa assenza di utile e di remunerazione imprenditoriale.
Sul rapporto tra co-programmazione e co-progettazione, il Consiglio di Stato adotta una lettura più sostanzialistica rispetto al TAR Toscana: la decisione non nega il collegamento tra le due fasi, ma afferma che non sempre è necessaria una separazione formale e rigida tra co-programmazione e co-progettazione, se in concreto risulta svolta una funzione istruttoria partecipata, idonea a individuare bisogni, obiettivi e modello di gestione. Nel caso esaminato, la presenza di un percorso precedente di ascolto, indirizzo e definizione del modello ha consentito di ritenere non fondata la censura sulla mancanza di una co-programmazione autonoma.
La differenza rispetto al TAR non va letta come un contrasto frontale. Entrambe le pronunce richiedono che la funzione partecipativa vi sia. Il TAR Toscana pretende che essa si traduca in una scansione formalmente sequenziale; il Consiglio di Stato ammette che la funzione di co-programmazione possa risultare da un percorso amministrativo più ampio, purché documentato e sostanzialmente effettivo. La questione, quindi, non è se la co-programmazione serva, ma come debba essere provata.
Il Consiglio di Stato offre anche un importante chiarimento sul rapporto con gli appalti: la co-progettazione non è “una scelta di esternalizzazione ispirata a una logica di mera convenienza economica”, ma un modello flessibile che permane fino alla conclusione delle attività e alla rendicontazione; tale flessibilità consente di adattare il progetto senza ricorrere alle varianti tipiche dell’appalto, ma richiede una governance forte del tavolo, regole di monitoraggio e tracciabilità delle modifiche intervenute nel corso dell’attuazione.
La differenza tra le due decisioni e le ricadute fiscali
La differenza tra TAR Toscana e Consiglio di Stato ha ricadute operative e fiscali: se da un lato, la lettura del TAR spinge le amministrazioni a formalizzare sempre una previa co-programmazione, con avviso, tavoli, verbali e atto conclusivo, dall’altro la lettura del Consiglio di Stato consente maggiore flessibilità, ma impone di documentare in modo rigoroso l’istruttoria partecipata e il collegamento tra bisogni, modello di gestione e successivo avviso di co-progettazione.
Se la procedura è conforme all’art. 55 CTS, documenta la collaborazione, prevede rimborsi di costi effettivi e non remunera un utile, la qualificazione delle somme come contributi fuori campo IVA è coerente con la circolare n. 34/E/2013 e con la prassi richiamata; se invece la procedura è illegittima perché priva di co-programmazione, costruita come affidamento di un servizio già definito e sostanzialmente equivalente a un appalto, aumenta il rischio di riqualificazione delle somme come corrispettivi.
Non ogni illegittimità amministrativa comporta automaticamente imponibilità IVA. Tuttavia, quando il vizio procedurale rivela che la collaborazione è solo apparente e che l’amministrazione ha in realtà acquistato una prestazione, la qualificazione tributaria deve seguire la sostanza economica. La fiscalità, quindi, non guarda solo alla forma dell’avviso, ma al rapporto effettivo tra le parti.
Da ciò discende l’esigenza di coerenza documentale, in cui l’avviso, il progetto, la convenzione, il piano economico-finanziario, la rendicontazione, il trattamento IVA e la rilevazione contabile devono raccontare la stessa storia. Se l’ente emette fatture per un servizio, contabilizza ricavi da contratto e opera come fornitore, sarà difficile sostenere la natura contributiva. Se invece rendiconta costi, non applica margini, documenta l’attività condivisa e riceve rimborsi nei limiti delle spese ammissibili, la qualificazione come contributo è più solida.
Sul piano fiscale, pertanto, una procedura coerente con l’art. 55 rafforza la qualificazione delle somme come contributi o rimborsi fuori campo IVA. Una procedura viziata perché priva di reale partecipazione, costruita su un servizio già definito e assimilabile a un appalto, aumenta invece il rischio di riqualificazione come rapporto sinallagmatico. Non ogni vizio amministrativo produce automaticamente imponibilità IVA; tuttavia, quando il vizio rivela che la collaborazione è apparente e che la pubblica amministrazione ha in sostanza acquistato una prestazione, la qualificazione tributaria deve seguire la realtà economica.
In concreto, gli ETS dovrebbero verificare, prima di partecipare, se l’avviso presenta i tratti dell’amministrazione condivisa oppure quelli dell’appalto. La presenza di un PEF a rimborso, l’assenza di utile, la rendicontazione dei costi, la co-costruzione del progetto e la possibilità di adattamento sono indici di co-progettazione reale. La presenza di un prezzo, di prestazioni chiuse, di penali tipiche del fornitore e di fatturazione per servizi sono, invece, indici di possibile corrispettività.
Indicazioni operative per ETS e amministrazioni
Per evitare contenziosi e rischi fiscali, l’amministrazione pubblica dovrebbe anzitutto motivare la scelta dell’art. 55, spiegando perché il bisogno richiede un modello collaborativo e non un appalto; dovrebbe poi curare la fase di co-programmazione o, quantomeno, documentare in modo puntuale l’istruttoria partecipata già svolta. La co-progettazione dovrebbe essere avviata con un avviso chiaro, ma non trasformato in capitolato; dovrebbe lasciare spazio effettivo alla costruzione comune del progetto e prevedere criteri di selezione coerenti con la natura degli ETS.
La convenzione dovrebbe disciplinare oggetto, durata, impegni reciproci, governance del tavolo, modalità di revisione del progetto, spese ammissibili, rendicontazione, controlli, tracciabilità e cause di scioglimento. Il piano economico-finanziario dovrebbe distinguere chiaramente costi diretti, costi indiretti imputabili, costo del personale, spese generali, eventuali risorse messe a disposizione dagli ETS e importi rimborsabili dalla pubblica amministrazione. Devono essere esclusi ricarichi, margini e utili, ma non costi reali e necessari.
Gli ETS, dal canto loro, dovrebbero valutare attentamente l’avviso prima di aderire: se il procedimento rischia di apparire come un appalto mascherato, con prestazioni chiuse e remunerazione di fatto corrispettiva, l’ente deve considerare i rischi fiscali, contabili e organizzativi. Se invece la procedura è effettivamente collaborativa, l’ETS deve predisporre sistemi di rendicontazione adeguati, distinguere i costi imputabili al progetto, conservare la documentazione e garantire coerenza tra bilancio, relazione di missione e trattamento fiscale.
Per costruire procedure solide, l’amministrazione dovrebbe motivare in modo espresso la scelta dell’art. 55, spiegando perché l’obiettivo non può essere perseguito con un ordinario affidamento contrattuale o perché la collaborazione con gli ETS consente un risultato più efficace. Dovrebbe poi documentare la fase di lettura dei bisogni, anche quando non sia formalizzata in un autonomo procedimento di co-programmazione, e predisporre un avviso di co-progettazione che definisca una cornice, non un capitolato chiuso.
La convenzione dovrebbe disciplinare governance del progetto, composizione del tavolo, durata, attività, obblighi delle parti, modalità di modifica, costi ammissibili, tempi di rendicontazione, controlli, tracciabilità dei flussi e cause di scioglimento. Il piano economico deve chiarire quali costi siano rimborsabili e con quali criteri di imputazione. È opportuno evitare rimborsi forfettari non documentati e, allo stesso tempo, evitare rendicontazioni eccessivamente burocratiche che paralizzano gli enti più piccoli senza migliorare il controllo sostanziale.
Conclusioni
La co-programmazione e la co-progettazione rappresentano uno strumento di grande rilievo per gli ETS, ma richiedono un uso tecnicamente corretto: l’art. 55 CTS consente di superare la logica dell’appalto quando l’interesse generale richiede collaborazione, flessibilità e messa in comune di risorse; tuttavia, proprio perché l’istituto si colloca fuori dalla logica sinallagmatica, deve essere sostenuto da una documentazione amministrativa e contabile rigorosa.
Pertanto, la co-programmazione e la co-progettazione costituiscono oggi uno degli strumenti più rilevanti per ripensare il rapporto tra pubblico e Terzo settore, il cui valore non sta nella semplificazione degli affidamenti, ma nella possibilità di costruire risposte più aderenti ai bisogni, valorizzando il contributo degli ETS e la capacità delle comunità di concorrere all’interesse generale.
L’art. 55 CTS deve però essere utilizzato con rigore: la co-programmazione non è un passaggio meramente formale, ma la sede in cui si formano la lettura dei bisogni e la base motivazionale degli interventi; la co-progettazione non è un capitolato alleggerito, ma un processo di costruzione condivisa di specifici progetti; infine, le risorse pubbliche non sono prezzi, ma contributi o rimborsi di costi, quando manca il sinallagma e quando l’ETS non consegue un utile.
Le sentenze TAR Toscana n. 840/2026 e Consiglio di Stato n. 3082/2026, lette congiuntamente, offrono due chiavi di lettura complementari: la prima richiama la necessità di una sequenza partecipativa e di una previa individuazione dei bisogni; la seconda valorizza la sostanza dell’istruttoria condivisa e chiarisce che i costi del lavoro e i costi effettivi possono essere rimborsati senza trasformare il contributo in corrispettivo. La sintesi operativa è che la funzione programmatoria deve esserci sempre, anche quando non sia racchiusa in un procedimento formalmente separato, ma può essere valutata anche nella sostanza del percorso amministrativo; se manca del tutto, la co-progettazione è illegittima; se esiste ed è documentata, anche se non separata formalmente, il procedimento può reggere.
Sul piano fiscale, il criterio resta quello del sinallagma, in base al quale se l’ETS riceve somme a rimborso di costi effettivi per un progetto condiviso, senza utile e senza acquisto di una prestazione da parte dell’amministrazione, la qualificazione come contributo fuori campo IVA è coerente; se invece la co-progettazione copre un rapporto di committenza, la somma assume natura di corrispettivo.
La corretta distinzione tra contributo e prezzo, tra rimborso e remunerazione, tra progetto condiviso e servizio acquistato è il punto essenziale per garantire la legittimità amministrativa, la corretta fiscalità e la trasparenza del bilancio degli ETS.
Le fonti principali a cui si rimanda per un approfondimento sono le seguenti:
- D.M. 72/2021, che adotta le Linee guida sugli articoli 55-57 CTS e qualifica la co-programmazione come istruttoria partecipata, indicando anche gli elementi minimi dell’avviso di co-progettazione;
- Corte costituzionale n. 131/2020, che collega l’art. 55 CTS alla sussidiarietà orizzontale;
- art. 6 D.Lgs. 36/2023, che riconosce i modelli di amministrazione condivisa privi di rapporti sinallagmatici;
- circolare Agenzia delle Entrate 34/E/2013 sui criteri contributo/corrispettivo;
- Consiglio di Stato n. 3082/2026 sul rimborso del costo del lavoro e sulla natura compensativa delle somme;
- TAR Toscana n. 840/2026 sulla necessità della previa funzione di co-programmazione.
